Gian
Carlo Caselli
Magistrato
I drammatici
episodi di terrorismo internazionale verificatisi
nell’ultimo quinquennio hanno posto i
paesi occidentali di fronte all’esigenza
di approntare degli strumenti volti ad arginare
un fenomeno, che, coinvolgendo vari Stati, deve
essere affrontato in una dimensione sovranazionale.
Proprio per tale motivo sono state sottoscritte
varie convenzioni internazionali, che hanno
individuato delle condotte a base violenta,
lesive della libertà e dell’incolumità
di una molteplicità di persone, alle
quali gli Stati contraenti si sono obbligati
ad attribuire rilevanza penale. In questo contesto
normativo internazionale si inserisce l’attività
del nostro legislatore, che per certi profili
ha dovuto confrontarsi con la sostanziale “novità”
di alcune componenti dei problemi da affrontare,
mentre per altri profili ha dovuto scontare
il “solito” limite (che storicamente
caratterizza il contrasto di tutte le forme
di crimine organizzato, dal terrorismo alla
mafia) di una legislazione che riesce ad esprimersi
soltanto “il giorno dopo”, cioè
solo quando fatti eclatanti di sangue costringono
ad intervenire. L’attuale formulazione
dell’articolo 270 bis del codice penale,
che incrimina la costituzione, il finanziamento
e la partecipazione ad associazioni aventi finalità
di terrorismo anche internazionale o di eversione
dell’ordine democratico si deve, infatti,
al decreto legge 374 del 18 ottobre 2001, convertito
nella legge 438 del 15 dicembre 2001, all’indomani
dei tragici fatti terroristici di New York dell’11
settembre 2001. Sempre a seguito di gravissimi
attentati terroristici - quelli londinesi del
7 luglio 2005 - il legislatore italiano, con
il decreto legge 144 del 27 luglio 2005, convertito
nella legge 155 del 31 luglio 2005 (la cosiddetta
legge Pisanu), ha introdotto nel nostro sistema
penale due nuove fattispecie di reato: quella
di “Arruolamento con finalità di
terrorismo anche internazionale” (articolo
270 quater del codice penale) e di “Addestramento
ad attività con finalità di terrorismo
anche internazionale” (articolo 270 quinquies
del codice penale).
Il pregio maggiore di questa legge, però,
è quello di aver introdotto nel codice
penale l’articolo 270 sexies, che è
destinato ad assumere rilevanza centrale in
sede di applicazione delle norme che incriminano
condotte caratterizzate da finalità terroristiche.
Tale articolo, infatti, dà per la prima
volta la definizione di terrorismo internazionale,
con l’intento di porre fine alle note
oscillazioni giurisprudenziali in materia di
individuazione del confine tra i detti atti
di terrorismo e gli atti di guerriglia. Per
un corretto approccio ermeneutico alla questione,
è necessario prendere le mosse dalle
vicende normative che hanno portato all’attuale
formulazione dell’articolo 270 bis del
codice penale, rispetto al quale gli articoli
270 quater e 270 quinquies del codice penale
presentano caratteri di sussidiarietà.
La norma, nell’originaria
formulazione, incriminava solamente le associazioni
aventi finalità di eversione dell’ordinamento
democratico italiano. La rilevanza penale della
finalità di terrorismo veniva recuperata
da dottrina e giurisprudenza attraverso l’aggravante
prevista dall’articolo 1 della legge 15/1980,
che però prendeva in considerazione solo
fenomeni di dimensioni nazionali. Restava, pertanto,
problematica la perseguibilità delle
associazioni operanti sul territorio italiano
per finalità di terrorismo internazionale.
Prima dell’ultima riforma
legislativa, la Corte di Cassazione - per superare
l’ostacolo costituito dalle sue stesse
pronunce, le quali ritenevano che l’articolo
270 bis del codice penale tutelasse la personalità
internazionale dello Stato, ma solo sub specie
di ordinamento costituzionale interno - ha qualificato
i gruppi criminali con finalità di terrorismo
internazionale, aventi base logistica in Italia,
come associazioni per delinquere comuni. Dal
momento che, nel caso di specie, veniva in considerazione
un reato di pericolo e che l’articolo
416 del codice penale non fornisce alcuna indicazione
sul luogo di realizzazione dei singoli delitti
avuti di mira dal sodalizio criminoso, si è
ritenuto - sulla base di una interpretazione
estensiva dell’articolo 7 del codice penale1,
da leggersi in combinato disposto con l’articolo
6 del codice penale2 e con il detto articolo
416 del codice penale - che la fattispecie in
questione dovesse considerarsi consumata in
Italia per il solo fatto che l’associazione
criminale avesse cominciato ad operare sul territorio
nazionale. Le evidenti carenze della nostra
legislazione, che hanno costretto gli interpreti
a rilevanti sforzi ermeneutici, volti ad evitare
che i delitti di cui si è detto restassero
impuniti, sono state superate solo in parte
dalla legge 438/2001, emanata sull’onda
emotiva degli attentati dell’11 settembre
del 2001. Essa, pur mantenendo invariati gli
elementi oggettivi della fattispecie, dati dalla
costituzione di un’associazione che si
propone di compiere atti di violenza, ha modificato
l’elemento soggettivo del reato, introducendo
la finalità di terrorismo, da considerarsi
alternativa rispetto a quella di eversione.
Il punto qualificante della legge, però,
è stato quello di aggiungere un terzo
comma all’articolo 270 bis del codice
penale, il quale chiarisce che «affini
della legge penale, la finalità di terrorismo
ricorre anche quando gli atti di violenza sono
rivolti contro uno Stato estero, un’istituzione
e un organismo internazionale». Tale riconoscimento
ha, infatti, consentito l’applicazione
dell’articolo 270 bis del codice penale
anche a quei sodalizi criminosi che, pur avendo
una base operativa in Italia, si prefiggevano
il compimento di atti di violenza a danno di
uno Stato estero, di un’istituzione o
di un organismo internazionale. Ciò posto,
non si può fare a meno di rilevare che
neppure il legislatore del 2001 si è
preoccupato di fornire una definizione di terrorismo
interno e internazionale, la cui mancanza costituiva
un grave vulnus al principio di determinatezza
della norma penale incriminatrice3. Al primo
problema hanno dato risposta la giurisprudenza
di legittimità e di merito, facendo ricorso
a categorie di stampo marcatamente sociologico
e criminologico; la Suprema Corte ha precisato
che la finalità di terrorismo è
costituita dall’intenzione di «incutere
terrore nella collettività con azioni
criminose indiscriminate, dirette cioè
non contro le singole persone, ma contro quello
che le stesse rappresentano o, se dirette contro
la persona, indipendentemente dalla sua funzione
nella società, miranti ad incutere terrore
per scuotere la fiducia nell’ordinamento
costituito ed indebolirne le strutture»4.
La vera questione, rimasta insoluta .no alla
formulazione dell’articolo 270 sexies
del codice penale, ad opera della legge 155/2005,
era quella di dare una definizione di terrorismo
internazionale e di delimitare di conseguenza
l’ambito applicativo dell’articolo
270 bis comma 3 del codice penale. A tal fine,
per l’interprete, l’unica strada
percorribile era quella di ricavare la suddetta
definizione aliunde. Il problema è subito
apparso di particolare importanza in relazione
all’esigenza di individuare i rapporti
tra la nozione di terrorismo internazionale,
penalmente rilevante, e quella di guerriglia
armata in zone connotate da conflitti bellici.
In particolare ci si è chiesti se fossero
perseguibili le condotte di appartenenza a cellule
islamico-fondamentaliste, la cui attività
consistesse nel sostenere, per mezzo di finanziamenti
e di reclutamento di militanti, altre associazioni
volte a realizzare, nelle dette zone, atti di
guerriglia, al fine di cacciare le forze straniere,
senza che emergesse alcun programma criminoso
diretto a seminare terrore indiscriminato fra
la popolazione civile. Per poter tracciare una
linea di demarcazione tra queste condotte, in
assenza di fonti normative interne, si è
sostenuto che l’articolo 270 bis del codice
penale rimandava implicitamente alle norme di
diritto internazionale.
Nonostante ciò, però,
il problema continuava ad essere di difficile
soluzione, dal momento che nessuna delle dodici
convenzioni internazionali sottoscritte dall’Italia
fornisce una definizione del fenomeno in esame.
Solo le ultime due - la cosiddetta convenzione
bombing, adottata dall’Assemblea generale
delle Nazioni Unite il 15 dicembre 1997 e rati.cata
con la legge 34 del 14 febbraio 2003, e la cosiddetta
convenzione financing, adottata dalla medesima
Assemblea il 9 dicembre 1999 e ratificata con
la legge 7 del 14 febbraio 2004 - contengono
la descrizione di condotte ritenute con sicurezza
espressione di finalità terroristiche.
La prima, all’articolo 2, impone agli
Stati di incriminare gli attentati compiuti
con esplosivi contro sistemi di trasporto ed
infrastrutture pubbliche, col fine di causare
la morte di una molteplicità di persone.
La seconda impone di attribuire rilevanza penale
alle condotte di finanziamento degli atti descritti
nelle precedenti convenzioni, così qualificati
per relationem atti di terrorismo, nonché
a ogni altro «atto diretto a cagionare
la morte o a ferire un civile o comunque ogni
altra persona che non prenda parte a un conflitto
armato, quando lo scopo di tale atto, per sua
natura, per il contesto nel quale si compie,
sia quello di intimidire una popolazione o di
costringere un governo o un’organizzazione
internazionale a fare o astenersi dal fare un
qualcosa». Un tentativo di superare le
difficoltà dovute all’eccessiva
frammentarietàdella normativa internazionale
è stato fatto da parte dell’Onu,
avviando, nel 2003, un progetto di convenzione
globale sul terrorismo. Esso, però, non
ha avuto seguito, poiché non si è
addivenuti ad un’intesa sulla definizione
del fenomeno e soprattutto sulla rilevanza da
attribuire all’attività svolta
dalle forze armate. Sul punto si sono contese
il campo tre diverse opzioni. Da una parte si
sono avute posizioni favorevoli all’introduzione
di un’esimente per gli atti posti in essere
a danno di civili da parte di forze armate regolari,
dall’altra se ne sono registrate due di
segno diverso. La prima considerava sempre terroristici
gli atti realizzati in danno della popolazione
civile, da chiunque fossero compiuti; la seconda
- sostenuta dai paesi aderenti alla conferenza
islamica - invece, in ragione di un asserito
principio di autodeterminazione dei popoli,
riteneva necessario estendere l’esimente
in esame anche agli atti compiuti in danno di
civili da parte di corpi armati irregolari.
Proprio a questo progetto di convenzione e alla
convenzione financing, si è recentemente
richiamata una sentenza del giudice per le indagini
preliminari (Gip) di Milano5, che è stata
oggetto di polemiche tanto accese, quanto per
vari profili ingiustificate. Questa pronuncia
ha escluso dall’ambito applicativo dell’articolo
270 bis del codice penale le condotte di appartenenza
a cellule islamico-fondamentaliste, la cui attività
consistesse nel sostenere, mediante finanziamento
e reclutamento di militanti, strutture di addestramento
paramilitare site all’estero e aventi
l’obiettivo di promuovere atti di colpire
gli obiettivi civili è di per sé
un atto di terrorismo guerriglia armata, finalizzati
ad espellere dal territorio forze occupanti,
qualora non emergesse l’esistenza di alcun
programma criminoso volto ad incutere timore
indiscriminato nella popolazione civile. Nel
caso di specie veniva in considerazione l’attività
di sostegno svolta da una cellula milanese a
favore distrutture di addestramento paramilitare,
operanti in Iraq al tempo dell’attacco
statunitense, avvenuto nel marzo 2003. Il giudice
milanese - preso atto del fatto che dal quadro
probatorio del procedimento non emergeva nessun
elemento che facesse ritenere che dette strutture
operassero avendo di mira obiettivi trascendenti
il compimento di atti di guerriglia - si è
trovato ad affrontare la questione della sussumibilità
delle suddette condotte nell’ambito dell’attivitàterroristica
di cui all’articolo 270 bis del codice
penale.
A tal fine, il Gip ha preso le
mosse dal progetto di convenzione globale dell’Onu,
che, all’articolo 18 comma 2, ritiene
applicabili le sue norme e le sue sanzioni alle
condotte volte a seminare terrore indiscriminato
nella popolazione civile mediante il compimento
di atti qualificabili come crimini contro l’umanità,
escludendo dal suo ambito operativo gli atti
compiuti da forze armate regolari o irregolari,
nella misura in cui si attengano alle regole
del diritto internazionale umanitario. Valorizzando
il dettato normativo di tale articolo, letto
in combinato disposto con la definizione di
terrorismo fornita dalla convenzione financing,
il Gip di Milano ha sostenuto che: «Il
limite tra guerriglia e terrorismo è
stato tracciato in modo pressoché unanime
dalla dottrina internazionalistica, in base
alla quale si verte nell’ambito della
guerriglia quando, attraverso una struttura
paramilitare e clandestina, si combatta contro
un esercito straniero occupante o contro un
assetto statuale ritenuto dagli stessi combattenti
come illegittimo, indirizzando l’atto
violento nei confronti di obiettivi militari.
Viceversa, può parlarsi di atto terroristico
quando gruppi anche muniti di stabile organizzazione,
per i fini più vari e di solito attinenti
a forti motivazioni ideologiche, colpiscano,
anche in contesti bellici, indifferenziatamente
obiettivi militari e civili, creando terrore
indiscriminato nella popolazione. Il dato differenziatore
dunque, in un contesto bellico o di occupazione
militare, non appare tanto lo strumento utilizzato,
quanto l’obiettivo preso di mira, vertendosi
nell’ambito del terrorismo ogni qual volta
venga violato il diritto internazionale umanitario»;
e che «pertanto in un contesto bellico
o di occupazione militare, dette attività,
anche se poste in essere da forze armate irregolari,
non possono essere considerate terroristiche,
a meno che non abbiano come scopo primario quello
di seminare terrore indiscriminato nella popolazione
civile». A sostegno delle proprie affermazioni,
il giudice ha invocato la ratio e la genesi
dell’articolo 270 bis del codice penale,
come novellato dalla legge 438/2001. La modi.ca
introdotta a seguito delle stragi dell’11
settembre 2001, nell’estendere l’applicabilità
della norma agli atti di terrorismo internazionale,
rispondeva allo scopo precipuo di creare una
sorta di diritto penale sovranazionale, volto
a tutelare gli Stati da attacchi posti in essere
in tempo di pace.
Con la legge 438/2001, infatti,
il legislatore avrebbe inteso dare esecuzione
alle disposizioni finalizzate alla criminalizzazione
e alla prevenzione dei fatti in esame, contenute
nella risoluzione 1373 e nelle Posizioni comuni
adottate dall’Unione Europea e tradottesi
nella Decisione Quadro del 2002, che esclude
dal suo ambito operativo le situazioni in cui
trova applicazion lo jus belli. Proprio tale
esclusione, ad avviso del giudice, costituiva
una conferma di quanto sostenuto nella sentenza.
Egli, infatti, ha sottolineato come «l’estendere
la tutela penale anche alle situazioni di confliitto
armato caratterizzate da una propria autonoma
disciplina giuridica internazionale che ricomprende
anche norme in materia di repressione penale,
e farne applicazione anche agli atti di guerriglia,
per quanto violenti, posti in essere nell’ambito
di conflitti bellici in atto in altri Stati
ed a prescindere dall’obiettivo preso
di mira, oltre a distorcere la volontà
del legislatore sia interno che internazionale,
potrebbe anche portare ad un’ingiustificata
tutela penale delle condotte di una delle forze
in campo, essendo peraltro notorio che in siffatti
conflitti strumenti di altissima potenzialità
offensiva, oltre che palesi violazioni del diritto
internazionale umanitario, risultano essere
stati innescati anche dalle forze belligeranti
istituzionali». Seguendo tale iter logico
argomentativo, il giudice è, infine,
convincentemente addivenuto alla conclusione
che «l’estensione della fattispecie
contenuta nell’articolo 270 bis agli atti
di guerriglia posti in essere all’interno
di altri Stati, e a prescindere dall’obiettivo
preso di mira, equivale ad un’ingiustificata
presa di posizione a favore delle forze in campo».
Per completezza, va evidenziato che la tesi
sostenuta dal Gip di Milano non si è
rivelata paci.ca in giurisprudenza. Il Gip di
Brescia6, ad esempio, ha ritenuto che integrasse
gli estremi di reato la costituzione di un’associazione
finalizzata al compimento di atti di violenza
nei confronti di unità militari impegnate
all’estero; egli ha giustificato questa
presa di posizione sostenendo che è pressoché
impossibile tracciare un netto confine tra atti
terroristici ed atti di guerriglia, dal momento
che «non può prevedersi con anticipo
se la violenza programmata sarà indirizzata
su specifici obiettivi militari e non invece
nei confronti di comunità inermi».
Si potrebbe per altro obiettare che la tesi
sostenuta pare essere frutto della necessità
di superare delle difficoltàdi ordine
probatorio, relative alla distinzione fra le
due tipologie di atti. Se, come sembra emergere
dalla sentenza, è vero che sul piano
fattuale è difficile distinguere gli
atti terroristici dagli atti di guerriglia -
che concretamente cagionano sempre ingenti danni
alla popolazione civile e ne minano la fiducia
nell’ordinamento costituito - è
pur vero che la questione deve essere risolta
sul piano processuale. Le difficoltà
di carattere probatorio di cui si è detto
non possono, infatti, portare a negare l’esistenza
di una differenza ontologica fra le due nozioni.
In questo dibattito si è
inserita una recente pronuncia della Corte di
Cassazione7, secondo la quale: «Il comma
3 dell’articolo 270 bis cod. pen., introdotto
con la legge 18 ottobre 2001 n. 3748, ha esteso
la tutela penale anche agli atti di violenza
rivolti contro uno Stato estero, un’istituzione
o un organismo internazionale, senza individuare
quando un atto di violenza deve ritenersi eseguito
per finalità di terrorismo e pertanto
tale nozione deve essere ricavata dai principi
di diritto interno e internazionale. In particolare
tra le fonti internazionali deve individuarsi
la Decisione quadro del Consiglio dell’Unione
Europea del 13 giugno 2002, pubblicata sulla
Gazzetta Ufficiale della Comunità europea
n. 164 del 22 giungo 2002 che individua come
compiuti “per finalità di terrorismo”
gli atti “diretti ad intimidire gravemente
la popolazione o costringere indebitamente i
poteri pubblici o un’organizzazione internazionale
a compiere o astenersi dal compiere un qualsiasi
atto o destabilizzare distruggere le strutture
politiche fondamentali, costituzionali economiche
o sociali di un paese”, e come “reati
terroristici” quelli che costituiscono
attentati alla vita ed alla integrità
.sica, sequestri di persona, danneggiamenti
di vasta portata di strutture governative, di
sistemi di trasporto, di infrastrutture, di
sistemi informatici, dirottamenti aerei e navali,
fabbricazione, detenzione e acquisto di armi
convenzionali, atomiche, chimiche e biologiche».
Il principio affermato dalla Corte è
stato poi recepito dal legislatore nell’articolo
15 del decreto legge 144 del 27 luglio 2005
convertito nella 155 del 31 luglio 2005. Nell’intento
di porre .ne alle oscillazioni giurisprudenziali
di cui si è dato conto, la legge ha finalmente
fatto fronte alla necessità di dare una
definizione di terrorismo internazionale, introducendo
nel codice penale l’articolo 270 sexies,
che considera «con finalità di
terrorismo le condotte che, per la loro natura
o contesto possono arrecare grave danno ad un
Paese o ad un’organizzazione internazionale
e sono compiute allo scopo di intimidire la
popolazione o costringere i poteri pubblici
o un’organizzazione internazionale a compiere
o ad astenersi dal compiere un qualsiasi atto
o destabilizzare o distruggere le strutture
politiche fondamentali, costituzionali, economiche
e sociali di un Paese o di un’organizzazione
internazionale, nonché le altre condotte
definite terroristiche o commesse con finalità
di terrorismo da convenzioni o altre norme di
diritto internazionale vincolanti per l’Italia».
Alla luce dell’evoluzione normativa in
materia, appare evidente come, solo a seguito
dell’introduzione dell’articolo
270 sexies del codice penale, sia possibile
ipotizzare la perseguibilità anche delle
condotte che non hanno quale obiettivo primario
quello di compiere atti di violenza indiscriminati
contro la popolazione civile, per scuoterne
la fiducia nell’ordinamento. Se, infatti,
nel vigore della vecchia normativa, tale obiettivo
costituiva il dato caratterizzante e imprescindibile
della natura terroristica dell’atto, oggi
rappresenta solo uno dei possibili elementi
che connotano l’attività lesiva
dell’interesse tutelato dalla norma. I
pur apprezzabili sforzi compiuti dal legislatore
del 2005 - culminati nella definizione di terrorismo
internazionale di cui all’articolo 270
sexies del codice penale, volta a delimitare
l’ambito applicativo dell’articolo
270 bis del codice penale - lasciano però
persistere, almeno allo stato dell’elaborazione
giurisprudenziale, alcuni margini di incertezza,
dal momento che non hanno fornito una soluzione
espressa alla questione relativa alla ravvisabilità
o meno del reato in esame nella condotta di
appartenenza a strutture, oggi generalmente
di matrice islamico-fondamentalista, la cui
attività si svolga in aree connotate
da un conflitto bellico e consista nel sostenere
gruppi di addestramento paramilitare, aventi
quale scopo primario quello di espellere dal
territorio delle forze straniere e non di colpire
la popolazione civile*.
NOTE
1 L’articolo 7 del codice
penale considera applicabile la legge italiana
al cittadino e allo straniero che compiano in
territorio estero un delitto contro la personalità
dello Stato italiano.
2 L’articolo 6 del codice
penale ritiene che il reato si sia consumato
in Italia, qualora l’azione o l’omissione
che lo costituisce si sia veri.cata in tutto
o in parte sul territorio nazionale o quando
sullo stesso si sia veri.cato l’evento
che ne è conseguenza.
3 Si veda G. Fiandaca, “Il
Codice Rocco e la continuità istituzionale
in materia penale”, in Questione Criminale,1981,
p. 82, secondo il quale alla .- nalità
di terrorismo è stata attribuita rilevanza
penale mediante una «clausola generale»,
«che per di più ri.ette direttamente
- cioè senza alcuna mediazione giuridico-penale
- concetti di valore dal contenuto indeterminato
diffusi nella prassi politica corrente: da qui
l’evidente pericolo di manipolazione in
chiave di puro decisionismo giudiziario o di
mero allineamento della prassi interpretativa
ad orientamenti politici transitori e contingenti».
4 Cassazione Penale, sezione
I, 5 novembre 1987, Rivista penale, 1988, p.
892; Cassazione Penale, sezione I, 21ottobre
1983, Giurisprudenza Italiana, 1985, II, p.
20 e ss.; Cassazione Penale, sezione I, 27 ottobre
1987, in Rivista Italiana di diritto procedura
penale, 1991, p. 641 e ss. 5 Tribunale di Milano,
24 gennaio 2005, Foro italiano, 2005, II, p.
218 e ss., Gip Clementina Forleo. 6 Tribunale
di Brescia, 31 gennaio 2005, Foro italiano,
2005, II, p. 218 e ss. 7 Cassazione Penale,
sezione I, n. 35427, udienza 21 giugno 2005,
deposito 30 settembre 2005, inedita.
8 Rectius, Decreto Legge 18
ottobre 2001, n. 374.
*Uno speciale ringraziamento
alla dottoressa Luisa Intini, la cui collaborazione
si è dimostrata preziosa e decisiva.
